案情

　　原告程某于1970年7月在原宜昌縣大石溝煤礦參加工作，1993年2月因犯故意傷害罪，被判處有期徒刑8年，1999年7月刑滿釋放。1999年8月起繼續在大石溝煤礦工作。2000年6月，原宜昌縣煤炭工業總公司向原宜昌縣勞動局申報企業職工連續工齡審批表時，原宜昌縣勞動局作出了“同意計算程開憲同志刑前繳費年限即1987.1-1993年2，工齡從1999年8月起計算”的審批意見。2003年9月14日，程開憲向夷陵區勞動局書面提出“關于確認視同繳費年限的申請”，夷陵區勞動局于次日作出了《關于“確認視同繳費年限申請”的復函》，認定程開憲判刑前后的繳費年限可以連續計算，視同繳費年限不能連續計算。程開憲不服該認定，向宜昌市夷陵區人民法院提起行政訴訟。

　　審判

　　合議庭認為，“視同繳費年限”和連續工齡的審定是勞動保障的法定職責。被告夷陵區勞動局對原告程開憲《關于“確認視繳費年限申請的復函》是針對原告程開憲的具體情況依照有關規范性文件作出的，并無不當之處，該復函證據確鑿，適用政策正確，符合法定程序，應予維持。宜昌市夷陵區人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第(一)項之規定，判決如下：維持宜昌市夷陵區勞動和社會保障局于2003年9月5日作出的《關于“視同繳費年限申請”的復函》。本案訴訟費100元由原告程開憲負擔。

　　一審法院宣判后，原告程開憲不服，提出上訴，要求二審法院撤銷原判，判令被上訴人作出上訴人被判刑前的連續工齡屬于“視同繳費年限”的具體行政行為。湖北省宜昌市中級人民法院認為，本案審理的被訴具體行政行為是被上訴人作出的《關于“確認視同繳費年限申請”的復函》。被上訴人在接到上訴人要求確認視同繳費年限的申請后，依據鄂勞人合險[1987]第278號文件和鄂勞社辦【2001】232號文件，作出了《關于“確認視同繳費年限申請”的復函》，其程序是合法的。湖北省勞動和社會保障廳鄂勞社辦【2001】232號文件第十條規定：“在職職工被判處拘役，有期徒刑及以上刑罰，或被勞動教養并被開除，辭退，解除勞動合同的¨¨¨實際繳費年限予以承認，視同繳費年限不予承認。”上訴人1993年被判處有期徒刑8年，根據該文件的規定，上訴人1987年-1993年的實際繳費年限予以承認，而1970年-1986年的工作年限不能確認為視同繳費年限。最高人民法院《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第六十二條第二款規定：“人民法院審理行政案件，可以在裁判文書中引用合法有效的規章及其他規范性文件。”對于確認視同繳費年限，國家及湖北省未制定具體的法律，法規和規章，湖北省勞動和社會保障廳鄂勞社辦【2001】232號文件針對“視同繳費年限”作出了明確的規定。該文件也不與法律法規及規章相抵觸，被上訴人將該文件作為具體行政行為的依據并無不當。上訴人在二審庭審中提交的《職工養老保險手冊》的真實性本院予以認定，但即使是被上訴人在2001年認定上訴人的繳費年限有26年，該認定也與鄂勞社辦【2001】232號文件第十條規定相矛盾，二審法院認為該認定并不能否定被上訴人作出的《復函》的內容。故依法作出駁回上訴、維持原判的裁定。

　　分析

　　近年來，隨著改革的不斷深入，社會保障體制也處于不斷變革之中，作為其中最重要的環節，勞動保障問題因其歷史包袱重，情況錯綜復雜而導致解決難度大，尤其引人關注，涉及的訴訟問題也是法院在新時期面臨的難題之一。應該看到，各級政府，尤其是政府的勞動保障部門，在認真調查研究，全面掌握情況，綜合個案意見的基礎上，形成了一系列規范性的處理勞動保障問題的規范性文件，并以之為準繩應對各種涉及到勞動保障的問題。這些規范性文件在當前法制建設尚不健全的情況下，應是法院處理相關案件的當然依據，這一點在最高人民法院《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第六十二條就有明確體現。各級法院在審判類似案件時，除把握審查行政行為所適用的規范性文件是否明顯違法外，一般不宜對其作全面審查，也不必對枝節性問題過多計較，審查應主要放在程序上面。本案即很好的把握了這一原則。還應該注意的是，行政機關的隸屬關系決定了不同層級的規范性文件具有不同的效力，上級機關頒布的規范性文件效力大于下級機關規范性文件的效力，同理，當規范性文件為行政訴訟所引用時，這一原則也應當得到體現。

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